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清末变法与中国近代经济法的发展
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清末经济立法与近代经济制度在中国的奠基
武 乾*
中国古代的经济制度在农业方面以农民一家一户自给自足的个体小农经济为主；在工商业方面以事关国计民生的盐铁酒茶官营专卖和一切矿藏国家垄断开发为主,限制私营工商业（因此私营资本规模分散而弱小,其最高组织形式为个人合伙制）；财税体制上则表现为国家统收统支的中央集权模式,以及皇权对财政的无限支配；金融方面则以规模小而分散的高利贷为主要经营方式.整个经济体制表现出明显的封闭、分散、狭隘与落后的特征.鸦片战争以来,西方资本主义的经济优势打破了中国固有的经济结构与传统经济制度,使中国不得不按照西方资本主义的经济制度模式重新构建近代经济制度体系,即以市场经济制度为主体,政府调控为辅助的制度体系.在甲午战争前,经济制度的这一变化主要是通过朝野的实际的经济活动局部或个别进行的；在甲午战争尤其是庚子事变以后,这一变化则主要是通过大规模的经济立法来进行的.本文拟对清末的经济立法对中国经济体制、经济制度近代化的建构或奠基作用作一个初步的探讨.
一、清末经济立法的产生及发展阶段（一）甲午战争后到清末"新政"前的经济立法
十九世纪六十年代的洋务运动开始了中国近代机器工业,但此时的工业尤其是采矿、航运、铁路等大型产业部门仍然是由政府以官办的形式垄断经营.这些官办企业的组织形式、管理及经营方法与古代官营手工业作坊或官办矿场并无质的分别.除工业、运输业有一定的发展外,其他近代经济部门如银行业还尚未萌芽,因而以调整近代经济活动为主要内容的近代经济立法当然也没有发生.到七十年代,继承了古代官办手工业的一切弊端的官办企业陷入了困境,再加上政府委派的企业管理人员对近代机器工业的无知,它们几乎已经无法进行再生产.甲午战败以后,清政府财政更加困难,对官办企业不可能继续投资.这一局势迫使清朝政府改变原来完全由国家垄断一切重要产业的经济体制,迫使其允许私商参与上述产业的兴办,因而具有近代化色彩的经济管理法规应运而生.
这一时期制定颁布的主要经济法规有：1898年公布的《内港行船章程》、1898年8月颁行的《矿务铁路公共章程》以及1897年颁布的《振兴工艺给奖章程》.上述法规分别对私商开放了新式轮船在内河的自由营运与贸易,以及采矿、铁路运输的经营.
（二）清末"新政"时期的经济立法
庚子变乱后,清政府为应付政治与财政危机,宣布实行"新政".因经济体制的改革较之于政治体制的改革相对安全些,因而"新政"首先是从经济体制的改革开始.经济体制改革的主要内容是改革传统的工商管理体制,进一步放宽对私人资本参与近代工商业的限制,制定法律鼓励私人资本投资并保障其利益,兴办近代金融业等等.其主要的经济立法如下表：



1903--1911年清末公布的主要经济法规一览表类别法规名称公布时间综合性法规《商人通例》与《公司律》1904年1月21日《破产律》1906年4月25日部门经济法规商标与专利法规《呈请专利办法》1904年6月23日《改订商标条例》1904年财政法规《试办全国预算暂行章程》1911年2月12日《清理财政办法》1908年12月21日《清理财政章程》1909年1月11日金融法规《试办银行章程》1904年3月《通用银钱票暂行章程》1909年7月23日《大清银行则例》1908年2月17日《交通银行则例》1907年12月8日《银行通行则例》1908年2月17日《币制则例》1910年5月23日《兑换纸币则例》1910年6月16日矿业法规《筹办矿务章程》1902年3月17日《矿务暂行章程》1904年3月17日《大清国矿务正章》1907年9月20日交通运输法规《重订铁路简明章程》1903年12月2日社团法规《商会简明章程》1904年1月11日《商船公会章程》1906年2月11日《农会简明章程》1907年10月20日
二、清末经济立法初步构建了中国近代化的经济制度体系（一）工商管理体制的近代化
19世纪60年代以前,清政府掌管全国工商与财经事务的职能机构分为三大系统：管理全国官营手工业的工部系统、管理全国税收及专卖的户部系统以及负责宫廷、皇族工商及财经事务的内务府系统.这种工商管理体制的弊端在于：其一,工部与户部对官营手工业的管理采用的完全是行政的方法,对工商资源的配置完全基于国家的需要而不是从社会利益,更不是顺应市场的需要安排；其二,户部对私营工商业所关心的只是收取税款,以及尽可能的限制,以保证国营手工业与专卖利润,而完全缺乏服务的职能；其三,内务府的设置不仅使工商管理机构重叠设置,而且使工商行政管理与市场需要更趋背离；其四,工部与户部都缺乏从中央到地方的垂直系统,如户部内部不是依经济管理的职能部门为单元分司,而是以省为单元分设14清吏司,从而形成了以分散管理地方为主的管理模式,而各地方的经济管理权主要掌握在督抚手中,不利于经济的统一,因而也就不利于国内统一市场的形成.而国内统一市场的形成又是近代资本主义经济形态形成的重要前提.
1860年第二次鸦片战争结束后,清政府设立总理各国事务衙门,掌管一切洋务包括通商事务.后来,总理衙门的职掌逐渐扩张,凡有关铁路、电报、关税、矿务、制造、贸易等近代工商事务均由其掌管.但这一体制具有很明显的弊端.首先,总理衙门对近代工商经济的管理只是兼职而并非专门机构；其次,其下所设南、北洋通商事务大臣仍以地域而不是以经济部门为单元进行管理,比如对铁路、通讯等事务,还是由南洋大臣、北洋大臣分别在所辖区域内行使管理权,事权仍无法统一.
甲午战争以后,在维新派的促动下,清朝政府对工商管理体制进行了有限的改革,开始根据近代经济部门的分类设立矿务铁路总局,管理矿务和铁路；设立农工商总局,管理农工商事务；各省设立商务局管理本省商务.这一次改革初步改变了经济管理主要以地域为单元的模式,开始尝试以经济部门为单元实行系统管理,并从单纯的行政型控制渐变为含服务性的管理.根据总理衙门奏请在各省设立商务局的奏折所言,商务局的职责是"将该省物产行情,综其损益,逐细讲求.其与洋商关涉者,丝茶为大宗,近则织布、纺纱、制糖、造纸、自来水、洋胰子诸业,考其利病,何者可以敌洋商,何者可以广销路,……经督抚为之提倡" .但这一改革是有限的.首先,上述机构在职能上很不明确,还未能完全摆脱古代工商行政管理机关兼行政与经营于一体的模式.光绪皇帝在颁发成立矿务铁路总局的上谕时,只是笼统地说"所有各省开矿筑路一切公司事宜,俱归管理",其后颁布的《矿务铁路公共章程》也没有就铁路总公司、矿务局与矿务铁路总局的关系作出明确规定.从各省商务局的实际活动看,商务局既有一定的行政管理职能,同时又可从事经营活动.1896年初,张之洞奏准用息借商款60万两,另加息借官款,作为设立苏州商务局的股本,从事商业经营.山西商务局根据它的集股章程,负责"一切招商集股事宜".这样的商务局,更象是一个官督商办的公司,而不是政府管理商务的机关.其次,新体制也并未能完全打破经济管理以地方为主的传统格局.如在关于设立农工商总局的上谕中没有说明总局与各省由督抚设立的农工商分局之间的隶属关系,各省农工商分局被控制在督抚手中.最后,新的经济管理机关的权力非常有限.如各省商务局的职能性质主要还不是行政机构,而只是向督抚提供信息的咨询机构；关于农工商总局的职权,上谕也仅规定为对农工商事务"随时考察"具奏,显然它还不具备统一管理全国农工商事务的权力.戊戌变法失败后,农工商总局即被取消.
20世纪初,清政府实行"新政"的一项重要内容就是于1903年8月设立商部,作为统辖全国农工矿商诸业的最高领导机构.商部仿日本下分设保惠、平均、通艺、会计四司,分别管理招商、农务、路矿、工商等方面事务.新设商部要求实行服务性管理,要求在"所有商人求见或投递禀牍及面诉商情自当输诚以待,破除京外衙门吏阻隔之弊".1906年7月实行官制改革时将商部改为农工商部.1907年6月,将原属农工商部的交通及邮政事务单独划出,新设邮传部作为最高交通运输管理机关.地方商务管理机关则渐有垂直之象,先是商务局改隶商部与地方督抚双重领导,其后于1908年5月各省设立的劝业道也被置于督抚与商部双重管辖之下.
"新政"时期工商管理体制的又一重大变化是设立商会,实行商会自治管理.中国古代自唐朝始,政府要求同一地区的同业商人组织行会,一方面负责管理本行对内对外事务,另一方面又代表本行业商人接受政府分配的各项摊派任务.其对本行业的管理主要出于维护本地区本行业的行业垄断利益,对本行业成员的原料、市场及生产规模实行限制性分配,不允许行业外人员从事本行经营,以避免内外竞争,因而具有较强的行业与地域狭隘性.此外,由于行会为政府所扶持,因而也是政府勒夺商人的一个中介机构.1904年1月公布的《商会简明章程》改变了古代这种狭隘的行业管理模式.首先,商会是更大地域范围内所有工商业者的联合会,不再是较小地域某一具体行业的组织.依《商会简明章程》,商会最高可于省范围内组织.其次,商会的对工商业的管理方法不再是行会的壁垒式限制性管理,而是广泛地联络工商业者,为工商业者提供诸工商信息、商务合同公证、商务仲裁以及引导商家采用新式记帐方法等项服务,以促进工商各行业的共同发展.再次,商会还应当协助政府对工商业活动实行调控,对商人"攸关民生日用各物,无故高抬藉端垄断等情",予以稽查并适当处理,以维护社会利益.
北洋政府直接继承并发展了清末确立的近代工商管理体制.1912年,主管工商业、农业与交通的三大经济部门的分别确定为工商部、农林部与交通部.1913年,工商与农林两部并为农商部,与清末无异.至于商会自治管理体制,1915年北洋政府修订公布《商会法》不仅重申了商会参与工商管理的职能,而且还明确规定,"（省）总商会、商会得联合组织全国商会联合会",进一步将商会的组织范围扩展到全国.
（二）初步实行了从行政特许经济到自由主义法制经济的转型鸦片战争以后的清朝被迫开放了对外贸易,但对国内的工商业经济仍然很大程度地保留了古代的行政特许权制度.如在甲午战争以前,矿业、铁路、轮船运输等仍只能由政府经营,私商经营必须获得政府的行政特许,如1872年清政府同意以民营企业身份出现的轮船招商局向政府作若干"报效"为条件,特许其开办轮船运输.其他工商业虽一般允许私商经营,但也存在着不成文的"专利"垄断特许制度.如上海机器织布局获得了"十年之内只准华商附股搭办,不准另行设局"的专利,以致"从1882年到1891年的十年时间,中国没有出现一家私人资本主义纺织厂"；天津电报局成立时,获得了清政府批准的经营商用电线和架设电线的专项特权.甲午战争以后,尤其是清末实行新政以来,清政府在绝大部分经济领域实行了较大程度的开放,允许并鼓励私商自由经营,初步形成了资本主义自由经营倾向.
1895年,清廷电令各省督抚准许"内河行小轮以杜洋轮攘利",但尚未制定为法律.1898年,清政府始公布《内港行船章程》,规定"中国内港嗣后均准特在口岸注册之华各项轮船,任便按后列之章,专作内港贸易".1896年初,御史王鹏运奏请清政府"特谕天下,凡有矿之地,一律准民招商集股,呈请开采,地方官认真保护,不得阻挠",为清政府批准.1898年8月颁行的《矿务铁路公共章程》以法律的形式明确赋予了私商自由经办铁路与采矿的权利.
（三）开始引入了近代资本主义经济组织形式--公司制,并将其法律化在十九世纪中期以前,中国民营经济组织的最高形式就是合伙.因合伙形式是一种资本所有权与经营权合一,共同出资共同经营的联合,因而存在着很大的局限性：首先,合伙制共同经营的特点限制了资金筹集的规模,难以满足近代工商业社会化生产对资金的需要；其次,合伙制要求合伙人对合伙企业债务承担风险很大的无限与连带的清偿责任,从而影响到投资者的积极性；最后,合伙企业的经营决策由各合伙人协商一致通过方能作出,难以适应瞬息万变的市场情况与激烈的市场竞争.由于合伙制的局限,再加上清政府对早期军事工业及其配套的民用工业的垄断政策,因而十九世纪七十年代以前清朝近代工业的组织形式仍以官办为主,民营企业极少.
洋务运动中的官办企业继承了古代官办手工作坊的一切弊端,再加上政府委派的官办企业管理人员对近代机器工业的无知,造成了官办企业无法进行哪怕是简单的再生产,故而清政府不得不引入了西方公司制中的股份制,将官办企业租赁给私商,或在官办企业中注入商股.最早引入私商股份的是1872年成立的轮船招商局.到甲午战争前,就已经形成了清末第一次"公司热".
为了保证政府对这些股份化公司的控制,清朝廷迟迟不愿意颁布以保障商股利益,限制公权干预公司营运为主旨的公司法,而是以权利义务关系极其模糊的所谓官督商办与官商合办的体制来操纵这些实行了股份化的企业.所谓"官督商办",即公司资本全部由私商以股份方式筹集,但股东权利必须受政府的监督乃至干预.对这种企业管理模式,李鸿章在1872年在轮船招商局成立时概括了其大致原则.他说："由官总其大纲,察其利病,而听该商等自立条议,悦服众商"；"所有盈亏,全归商认,与官无涉".由于清朝政府对官督商办的企业管理体制缺乏明确具体的法规,因而作为洋务专家的李鸿章的上述表述遂成为清朝官督商办制的基本原则.这一原则虽引入了股份公司制,但却与西方近代真正的股份公司制度有着很大的区别.西方的股份公司的最高权力来自股东大会,股东大会上即使是政府股东也只能依其出资份额享有权利,政府对公司的具体经营事务并无干涉之权.但在李鸿章确定的上述原则中,政府即使不投入任何股份,也有权干预公司经营,而且对公司盈亏不负任何责任.此外,由于没有相应的法规明确规定官商之间的权利义务关系,必然导致政府委派到公司的官员尽可能地扩张其权力,从而造成官商之间更多的纠纷与矛盾.实际情况则是,在官督商办公司里,公司的总办（督办）、会办、帮办等高级管理人员"均由大宪札委"；商股则完全处于无权地位,"一切惟总办之言是听","商股虽经入股,不啻途人,即岁终分利,亦无非仰人鼻息；局费之当裁否?司事之当用与否?皆不得过问"；许多公司都不按期召开股东大会,即使召开股东大会,"但都是敷衍塞责而已".近代《公司法》的缺乏还使得各公司没有独立从事民事活动的法人资格,从而任官宰割；不可能形成体现近代公司董事会、监事会、经理人员的权力相互分立,相互制约的运作机制,其衰败的结果也就成为必然.投资者的权益得不到法律的保障,以及公司的因无序运作造成的衰败使得公司形象大受影响,"人人视公司、股份为畏途".晚清兴起的第一次"公司热"很快消退下去了.
1904年公布的《公司律》第一次在法律上肯定了公司的地位,并为公司提供了法律保障.《公司律》共131条,它"在立法原则上取诸英美法系",规定了合资公司、合资有限公司、股份公司、股份有限公司等四种法定公司形式.其中合资公司为无限责任公司,与中国传统的合伙非常类似,从而照顾到了中国的传统经营习惯.公司内部组织有股东会议、董事局、查帐人（相当于监事会）、总办（相当于总经理）等机构,基本照搬了西方近代企业的内部组织架构,在法律上完全排除了政府对公司内部事务的干预.政府只负责公司的登记注册,以及公司及其主管人员违反法律时予以适当处罚.股东的权利被置于该律中的显要位置,小股东的利益得到了特别的保护.如第100条规定,召开股东"会议时有一股者得一议决之权",但若1人有10股以上,则公司章程须"酌定1人10股以上议决之权之数,如定10股为1议决之权或20股为1议决之权,依此类推".这一规定显然在于保护小股东的权利,防止公司经营垄断于少数人之手,对资本主义发展的初期阶段众多中小投资者来说,具有很大的鼓励与保护作用.
《公司律》的公布使中国社会出现了第二次"公司热".1892-1901年和1902-1911年两个10年中,前10年共设厂矿109家,资本3418.4万元；后10年设厂矿380家,资本8814.4万元,分别为前10年的3.5倍和2.5倍.新开设的公司中,股份有限公司居于多数."1904年-1908间,清政府商部注册的公司共计约265家,其中股份有限公司有154家,占公司总数的58%".
（四）近代财政管理制度的形成
中国古代财政管理制度主要有两大特点：其一是皇帝对财政收支的随意性使得国家的财政预算计划不具有恒定的法律效力.其二是财政管理高度集权中央,地方没有相对独立的财政.虽有"汉之上计,唐之上供、留州,但于支出时区别用途,未尝于收入时划分税项".这一体制固然便于将全国财政依实际需要实行统筹调配,并利于维护国家的统一,但另一方面又必然会导致政治上的过度集权与专制,地方各项事业难于发展,以及地方官员不得不于体制外寻求非法财源而必然滋生的腐败.而当中央政府权威下降时,地方割据政权就会实行事实上的财政独立,并加剧财政的混乱与不稳定性.
清初,强大的中央集权政府建立了高度集权的统收统支的财政体制.户部为中央财政总管机关,布政使司及各府州县为地方财政机关.收入项目无中央与地方的划分,但支出项目则有此区别.每年冬季,各省布政使司都分别编造清册,将本省当年财政节余银数,以及第二年应需开支的费用预先估算,称为"冬估",大致相当于下年度的概算,经总督巡抚具名报户部.户部据此册进行审核,然后确定下年度各省的财政支出计划,相当于全国预算.各省根据户部核准的预算,征收赋税后,存留本省开支数,剩余银两,全部解交户部或协济邻省.次年上半年,各省布政使司在规定时间内根据所属各州县造送的收支奏销草册核造总奏销册,送呈督抚报户部审核.户部再于年度汇总奏报皇帝.此种奏销制度即类似于全国决算.
太平天国运动以后,督抚专权,截留税收,创设厘金,遂开财权外倾之渐.《马关条约》与《辛丑条约》的签订后,清廷要求各省无论穷富,均须分摊赔款,因而听任各省督抚巧立名目,多方搜刮.从此,户部再无从了解更无从控制各省财政收支情况,各省乃至各州县财政各自为政,即使在京各衙门也是自收自支,国家财政陷入极端混乱之中.1906年,载泽等出洋考察宪政大臣将西方近代财政制度也作为宪政的内容进行了考察,从而促使了清末财政制度的近代化改革.
清末对财政制度改革是作为预备立宪的措施之一.据宪政编查馆、资政院向皇帝会奏的《宪法大纲及议院法、选举法要领及逐年筹备事宜折》中所附"九年预备立宪清单",自1908年至1917年,政府将先后颁布《清理财政章程》,调查各省岁入岁出总数,试办各省预算决算,会查全国岁出岁适入确数,颁布《地方税章程》与《国家税章程》,试办全国预算与决算,确定皇室经费,最后确定预算与决算.在清朝灭亡前,清政府基本按这一计划建立了近代财政管理制度.1．加强中央财政集权,为实行统一的预决算制度作准备
近代统一的预决算制度必须建立在中央政府对各省财政状况有确切的了解和实际控制能力的基础上,因而清末对财政管理体制的改革首先是加强中央的财政控制权.1908年12月,清政府公布《清理财政章程》,要求在度支部下设立清理财政处,各省设立清理财政局,"专办清理财政事宜".清理财政处、局的主要职责,是清查、统计各省出入款项,调查财政利弊,并负责财政预决算的编制及册籍造送、稽核.各省出入款项,截至光绪三十三年（1908）年底止,概作旧案.各省旧案历年未经报部者,分年开列清单,依清初财政体制并案销结.各省出入款项,自光绪三十四年（1909年）至宣统二年（1910年）年底止作为现行案,仍由布政司呈请督抚按旧制将全年出入款项分别造册报销,但清理财政局应将光绪三十四年的全年财政收支,以及宣统元年、二年季度财政收支情况作出调查报告外,以作预算准备.各省收支款项自宣统三年起作新案,由清理财政局于宣统二年编造次年预算报告册,宣统四年起编造上年决算报告册,呈由督抚咨送到度支部.宣统五年,由新召开的国会议决全国预算案.度支部奏请批准的《清理财政办法》则进一步要求"在京各衙门款项,分别经收,随时报明度支部",原"各省官银号所出纸票,……应由（度支）部稽核","各省关涉财政事件,除非常变故外,遇变通成法,须先咨（度支）部筹商,并分别内销、外销,咨部办理",各省分管财政的"藩司""归（度支）部考核",等等.
2．建立统一的财政预算制度
1911年2月12日,清政府公布《试办全国预算章程》.该章程基本按照《清理财政章程》设定的预算程序,要求自宣统三年起,各省、京中各衙门及军队向度支部分别呈送国家岁入、岁出预算报告册,由度支部汇总编制全国岁入岁出总预算案,奏交内阁行政会议政务会集议后,送资政院议决.各省地方岁入与岁出预算报告册也应呈送度支部,由度支部审核后交各省编制地方岁入岁出预算案,送交谘议局议决,再咨报度支部及中央主管各部.1911年初,资政院依章程覆核修正后议决通过宣统四年的总预算案,是为中国历史上第一个近代意义的国家预算.
近代中国建立的财政预算制度相对古代预算制度最大的进步在于预算案必须由国会通过,且具有非国会不得擅自修改变动的法律效力,从而制约了皇帝对财政的随意支配权.其次,统一了财政权.新的预算制度不仅在法律上改变了地方财政自收自支的混乱状况,而且还首次将皇室财政纳入了国家统一预算.
3．划分国家财政与地方财政
近代资本主义国家的财政体制的特征之一是划分国家财政与地方财政,以体现政治上的地方分权.清末预备立宪既然要实现地方分权,就必须建立地方财政.《谘议局章程》规定,谘议局的职权有议决本省岁出岁入预算与决算事件、税法与公债事件,这是最早规定地方财政制度的法律.《清理财政章程》要求"各省预算报告册内,应将出款何项应属国家行政经费,何项应为地方行政经费,划分为二","国家行政经费系指廉俸、军饷、解京各款以及洋款、协饷等项,地方行政经费系指教育、警察、实业等项".《试办全国预算章程》要求各省编制地方岁入与岁出预算案,送交谘议局议决后,咨报度支部及中央主管各部.虽然由于辛亥革命的爆发,清政府未能制定公布计划中的"国家税章程"与"地方税章程",但其开启的划分国家财政与地方财政的近代化改革则由北洋政府继承下来.1912年冬,北洋政府财政部即拟定《国家地方政费标准》,划分国家（中央）支出与地方支出项目.1913年又制定《国家税和地方税草案》,并于次年修正公布,划分国家（中央）收入与地方收入项目,从而基本形成了国家财政与地方财政的划分体制.
（五）近代金融制度的初步形成自古代入近代,中国自有的金融组织只有传统的钱庄、票号.钱庄是由米店、土布店等商业组织兼营货币兑换而逐渐发展起来的,其资本形式一般为独资或合伙,实行无限责任制.由于其筹集资本的能力非常有限,因而很少经营放款业务.鸦片战争以后,钱庄由于充当外国商人在中国倾销洋货、收购原料的金融买办而有所发展,同时也受到外国金融势力的控制与压迫.十九世纪末期,当中国民族工商业有了一定的发展后,钱庄虽然开始为民族工商业提供金融支持,但由于其资本组成仍实行独资或合伙形式,不仅资金规模弱小,而且利息却非常之高,很难满足民族工商业的需要.另一方面,由于政府对金融调控能力的缺乏,对钱庄没有制定颁布相应的管理法规,致使钱庄的经营活动一直处于无政府状态.如各钱庄自行发行纸币很少有现金准备,也没有发行限额,因而在出现纸币信用发生危机时常常因客户挤兑导致钱庄连锁性倒闭,既损害了民众的利益,也使商业停滞,市面萧条.此外,尽管清末流通的货币基本为银元,但钱庄却顽固地坚持以银两为计帐单位,给人们的日常经济生活带来辗转折算的麻烦和亏耗的损失."推其原因,不外银两与银元有兑换之折合手续,从中可以牟耳." 票号则是以经营汇兑为主,兼营存放款,其资本形式一般也是独资或合伙,因而其资金的筹集能力也有一定的限制,而且在选择合伙人时又特别注重籍贯（票号多为山西人所营）,因而较之钱庄具有更大的封闭性与狭隘性.十九世纪五十年代,捻军截断了南方各省及海关向北京解运京饷的路线,票号趁机承揽了各南方地方政府向北京汇解京饷的业务,因而其势力得到了很大的发展.由于其实力雄厚,清地方政府与军队也经常向票号借款.庚子变乱中,票号曾资助过逃亡中的慈禧,取得了清政府的信任,因而此后中央政府的大部分款项都存入票号,票号事实上取得了代理国库的特权,其势力达到极盛.为政府提供金融服务虽然也是近代银行尤其是国家银行的业务之一,但票号的汇率与利息却远高于近代银行.据粤海关监督奏销汇费折片称："与银号再三酌核,力求减省,议定每千两费银40两",汇率高达4%；"凡税项运饷拨款,都不计利息,……票号就以他人的存款,存放其他商家,年利约一分二厘","充分表现了封建高利贷资本的寄生性".此外,由于各地银两成色不能统一,而国家又缺乏统一的计量标准,票号便自行规定银两成色的计量标准,对其认为不够标准者进行评估与折价,即所谓"平色",以此牟利.由于各票号的"平色"标准不一,这就更加加剧了这种利用货币的不统一性而牟取暴利的封建性."它虽然也兼营对工商业的存放款业务,但"存放规模远比汇兑业

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末新政是在中华民族面临又一次严重危机的情况下产生的。八国联军侵入中国，占领北京，清廷不得不亡命西安。这是继一八六○年英法联军侵入北京清廷亡命热河后清政府受到的又一次奇耻大辱。在严峻的事实面前，清朝从最高统治者到文臣武将比以前清醒了许多，他们终于认识到，要对付外国侵略，挽救国家危亡，非变祖宗成法不可了。 清廷亡命西安之时，就于1901年1月29日发布变法上谕。上谕说：“法积则弊，法敝则更，要归于强国...

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末新政是在中华民族面临又一次严重危机的情况下产生的。八国联军侵入中国，占领北京，清廷不得不亡命西安。这是继一八六○年英法联军侵入北京清廷亡命热河后清政府受到的又一次奇耻大辱。在严峻的事实面前，清朝从最高统治者到文臣武将比以前清醒了许多，他们终于认识到，要对付外国侵略，挽救国家危亡，非变祖宗成法不可了。 清廷亡命西安之时，就于1901年1月29日发布变法上谕。上谕说：“法积则弊，法敝则更，要归于强国利民而已”，所以，“取外国之长，乃可补中国之短；惩前事之失，乃可作后世之师”，“事穷则变，安危强弱全系于斯(《义和团档案史料》第914—916页。)”。同年10月2日清政府又以慈禧太后的名义发布文告，再次强调要挽救国家，非变法不行。文告说：“变法一事，关系甚重……朝廷立意坚定，志在必行”，并且说：“尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运，惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。予与皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策。” 应该说这是清政府经过几十年的实践得出的肺腑之言。 那末，清末政府有哪些内容呢？ 经济上，新政采取了一系列发展资本主义工商业的进步措施。 1903年9月，清政府成立了以载振为尚书的商部（1906年将工部并入商部，改称农工商部），颁布了一系列鼓励资本主义工商业发展的措施。 1903年11月，商部颁布了《奖励公司章程》，其中指出：“向来官场出资经商者颇不乏人，惟狃于积习，往往耻言贸易，或改换姓名，或寄托他人经理，以致官商终多隔阂。现在朝廷重视商政，亟宜破除成见，使官商不分畛域，合力讲求，庶可广开风气(汪敬虞：《中国近代工业史资料》第二辑（上册），第641页)”，也就是说，清政府明确提倡资本主义工商业的自由发展。章程中明确规定了对经营工商业者的奖励办法：凡能集股五十万元至五千万元经营工商业者，分别奖以议员或商部头等顾问官等职位，加以七品至头品顶戴。 1906年10月，清政府颁布《奖给商勋章程》；1907年，清政府又颁布《爵赏章程及奖牌章程》，进一步鼓励资本主义工业商的发展。 文化上，清政府采取了一系列向西方学习的重要步骤。内容如下： 废除科举。1901年8月，清政府下令从1902年起，科举考试不再用八股文。到1905年，袁世凯、赵尔巽、张之洞、周馥、岑春煊、端方联名上奏，痛切指出：“欲补救时艰，必自推广学校始。而欲推广学校，必自先停科举始(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第63—64页。)”。清政府乃令自1906年起废止科举。 广设学堂。还在1901年9月14日，光绪在上谕中就明令各地兴办各级各类学堂，上谕说：“作育人才，端在修明学术，除京师已设大学堂应行切实整顿外，各省所有书院于省城均改设大学堂，各府厅直隶州均设中学堂，各州县均设小学堂，并多设蒙养学堂(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第83页。)”。清末大办学堂，成效不小。1909年，国内各类学堂约为5．7万所，学生160余万人(吴廷嘉：《近代中国的知识分子》第173页，人民出版社1987)。到民国元年，全国学校达到87，272所，学生达到293．3387万人(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第367页)。 鼓励留学。早在1898年，杨深秀、张之洞就提出了鼓励学生到日本留学的建议。如张之洞所言：“出洋一年，胜于读西书五年，……入外国学堂一年，胜于中国学堂三年(舒新城《中国近代教育史资料》（上）下册，第974页。)”，并指出派遣留学生以到日本为宜。这样，到1903年10月清政府就颁布了张之洞拟定的对留日学生的《约束游学生章程》及《奖励游学毕业生章程》。正是在清政府的大力提倡下，清末形成了一个留日高潮。1901年留日学生仅为274人，以后1902—1909年分别达到608人、1300人、2400人、8000人、12000人、10000人、3000人，1906年为其顶点(李喜所：《近代中国的留学生》第127页，人民出版社1987)。 特别值得注意的是，清政府还大力倡办女学。1907年颁布的《女子师范学堂章程》规定：“女子师范学堂，须限定每州县必设一所，”官办、民办均可。官办女子师范学堂的经费由地方筹备，对读女子师范学堂的学生以优惠，“女子师范生无庸缴纳学费(舒新城《中国近代教育史资料》（上）下册，第811页。)” 军事上，清政府进一步采取了学习西方军事技术的措施。裁撤旧式绿营、防勇，编练新军，袁世凯的北洋六镇新军最先练成。为了培养近代军事人才，清政府除下令在各省没武备学堂外，从1904年起还派留学生到日本学习近代军事技术。 由清末新政的上述内容看，它是戊戌变法的深入和发展。 新政在经济上所采取的鼓励中国资本主义工商业发展的措施，比戊戌变法时所采取的措施要深刻、持久得多。特别重要的是，新政大力提倡资本主义工商业的发展，这是对几千年来中国传统的“农本”思想的一个巨大冲击，这在中国近代经济发展史上有不可低估的意义。 清末新政在文化教育方面采取的措施，也大大超过了戊戌变法时期的主张。以科举而言，康有为主张：“今变法之道万千，而莫急于得人才；得人才之道多端，而莫先于改科举。今学校未成，科举之法，未能骤废，则莫先于废弃八股矣(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第36页。)”。梁启超上书光绪，请求“将下科乡会试及此后岁科试，停止八股试帖，推行经济六科，以育人才而御外侮(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第39页。)”。张之洞也正确地指出：“变法必自变科举始(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第980页。)”。总之，他们无一不是主张变通科举，而没有提出废除科举。因此，戊戌变法的文化措施也就只是：“改革科举，废除八股，改试策论”。但在清末新政中，清政府废除了沿袭一千多年的封建科举考试制度，这在中国文化教育史上是一个重大的事件。 清末新政中，发展女学也是特别引人注目的事件。中国几千年来，妇女处于低下的地位，中国几千年文明史中，女中英杰寥若晨星。虽然戊戌变法时就有一些有识之士如梁启超等提出了开办女学的主张，但其主张未能实现。清末新政中则大力创办女学，女学的创办就为中国妇女的最终解放创造了一个必要的前提，而妇女的解放对中国历史的发展起着巨大的作用。正如傅立叶所说：“在任何社会中，妇女解放的程度是衡量普遍解放的尺度(《马克思恩格斯》选集卷3，第300页。)”。 清末新政的军事措施，同样是戊戌变法措施的继续。戊戌变法只是提出了重练海陆军，而清末新政的军事措施则完成了这个任务，首先练成了北洋六镇之师。 清末新政的十分重要的内容还体现在政治变革上。通过清末新政自上而下的改革就逐渐地变封建的政治上层建筑为资本主义的政治上层建筑——君主立宪制。 清末新政之初，仍然带有“中学为体，西学为用”的胎记，因为在1901年1月29日的变法上谕中还明确地说：“世有万古不易之常经，无一不变之治法。……不易者三纲五常，昭然如日星之照世。而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦(《义和团档案史料》第914页。)”。 但是，事实是最好的老师。1904——1905年发生了日俄战争。随着战争的进行，战争的优势逐渐转向了日本。最后，战争以日胜俄败而告终。在这样一个不可移易的事实面前，清朝上下震动，同时也很自然地思考一个问题：为什么土地之大，人民之众远在日本之上的诺大的俄国竟然鹿死日本之手？思考的结果是：日胜俄败，原因在于政治体制，这是立宪国对专制国的胜利。清政府看到：要拯救国家，非顺应世界大势，改专制政体为立宪政体不可。这样，清末新政中政治体制改革就很自然地提上了日程。 如果说在日俄战争前中国要求政治体制改革还只是辽阔中华大地上的几声微弱的呼唤的话，那么，到了日俄战争之时，政治体制改革的要求就成了越来越多的人的共识。特别重要的是，这种要求成了统治阶级中许多人的共同呼声，这就构成了政治体制改革的充要条件。 1904年6月，张謇致信袁世凯，要他支持立宪，他在信中指出：“不变政体，枝枝节节之补救，无益也。不及此日俄全局未定之先，求变政体，而为揖让救焚之迂图，无及也。……日俄之胜负，立宪专制之胜负也。今全球完全专制之国谁乎？一专制当众立宪，尚可幸乎(转引自：蒋碧昆：《中国近代宪政宪法史略》法律出版社1988年第53页。)？”1904年，林绍年也奏请清政府，“尤有所最要者，则无如改专制为立宪法(转引自《近代史研究》1989年第3期，第108页注②。)”。1905年2月29日，出使日本大臣杨枢又奏请：“变法大纲，似宜仿效日本(转引自《近代史研究》1989年第3期，第110页注③。)”。岑春煊指出：“无论何种政体，变迁沿革，百折不回，必归于立宪而后底定(《清末预备立宪档案史料》第498页。)”。端方痛切指出：“假如在商旅不通，各自孤立的古代，国贫民弱还尚能立国的话，那么在列强林立，弱肉强食的今天，不能自存，即将灭亡，不能夺人，即将为人夺，断无苟且偷安而可图生存者。中国今日正处于世界各国竞争之中心点，土地之大，人民之众，天然财产之富，尤各国之所垂涎，视之为商战兵战之战场，苟内政不修，专制政体不改，立宪政体不成，则富强之效将永无所望”，“专制政体之国万无可以致国富强之理由也(《端忠敏公奏稿》卷6。)”。袁世凯也正确地指出：要挽救国家，“别无良策，仍不外赶紧认真预备立宪之一法。若仍悠忽因循，听其自然，则国势日倾，主权日削，疆域日蹙，势不至今之朝鲜不止(转引自《史学月刊》1988年第1期，第64页注@20。)”。 在上述情况下，慈禧为首的清政治顺应时代潮流，为在中国实行宪政做了许多工作。 1905年12月，清政府派五大臣到日、英、法、比、美、德、意、奥考察宪政。五大臣在1906年奏请立宪，他们力陈立宪之好处：“宪法所以安国内，御外侮，固邦基，保人民……且立宪政体，利君利民，独不便于庶官也。……保邦致治，非此末由。……伏愿特降纶音，期以五年改行立宪政体(转引自：蒋碧昆：《中国近代宪政宪法史略》法律出版社1988年第55页。)”。他们带回大量政治书籍，编成《列国政要》及《欧美政治要义》，供立宪参考。 接着清政府于1906年9月1日颁布“预备仿行宪政”谕旨。谕旨首先指出为什么要在中国实行宪政，因为“我国政令，积久相仍，日处阽危，忧患迫切，非广求知识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望。……而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定政体，以及筹备财政，经画政务，无不公之黎庶。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”。同时指出，因目前规制未备、民智未开，需作多种准备，故不能仓促立宪，所以只有“俟数年后，规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下(《清实录·德宗实录》卷562，第438页。)”，而当务之急是改革官制。看来清政府是下定决心立宪了。 在清末政治体制改革中，中央官制的改革是它的一个重要组成部分，清政府把它作为在中国实行宪政的条件之一。清政府宣布预备仿行宪政后，雷厉风行，对沿袭了200多年的清代官制进行了改革。 人们对清末官制改革多持否定态度，笔者不以为然。 清末中央官制改革，是以西方资产阶级的三权分立原则为指导思想的，这在1906年11月7日奕劻、孙家鼐、瞿鸿■给皇帝的关于官制改革的奏疏中说得十分明白。奏疏指出：“此次改定官制，既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义。按立宪国官制，立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行，其意美法良”。接着，奏疏深刻指出：中国“今日积弊之难清，实由于责成之不定。推究厥故，殆有三端。一则权限之不分……，一则职任之不明……，一则名实之不副(《光绪朝东华录》总第5577页。)”。 正是为了彻底改变中国官制的弊端，奏疏中提出了三条对策，总的目的是“以清积弊、定责成、渐图宪政成立为指归(《光绪朝东华录》总第5577页。)”。具体办法是： 第一，为改“权限之不分”的状况，故“首分权以定限。立法、行政、司法三者，除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政之事则专属之内阁各部大臣……司法之权则专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之。均与行政官相对峙，而不为所节制。此三权分立之梗概也(《光绪朝东华录》总第5577—5578页。)”。 第二，为改变“职任之不明”的状况，故“分职以专任”。建议将政府各部门分为外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩院。各部设尚书一人，侍部二人(《光绪朝东华录》总第5578页。)。 第三，为改变“名实之不副”的状况，故“正名以核实”。将巡警归为民政部；户部更名为度支部；兵部更名为陆军部；刑部归于法部；商部改为农工商部；理藩院改为理藩部(《光绪朝东华录》总第5578页。)。 慈禧及光绪除了对奏疏中提出的改军机大臣为办理政务大臣的意见不同意外，对这次中央官制改革的其余办法均表赞成。光绪在上谕中再次强调改革官制的目的“原为立宪始基，实行预备(《光绪朝东华录》总第5579页。)”。 清末中央官制改革，在中国政治史上是一个重大的事件。这次改革一改自隋以来沿袭了一千多年的三省六部制，将吏、户、礼、兵、刑、工六部改变成了近代国家机构。重要的是，这一改革体现了资产阶级三权分立的进步原则，这对中国传统的政治制度是一个巨大的冲击，对皇帝至高无上的权力是一个大大的限制。清末中央官制改革代表了中国近代历史发展的方向——资本主义近代化。 清政府也对地方官制作了改革，在此暂不论列。 清政府的政治改革，绝非掩人耳目的把戏，而是实实在在为立宪作准备。 在上述中央官制改革的奏疏中，奕劻等提出了应该设立资政院作为议院预备的主张，清政府并未徒托空言。因此，1907年7月20日，光绪颁布上谕指出：“立宪政体，取决公论，上下议院，实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础(《光绪朝东华录》总第5736页。)”，明确提出设立资政院。因此，到了1908年7月8日，资政院章程正式颁布。1910年10月3日，资政院正式成立于北京。 同时，清政府也在地方为实行宪政作准备。发布设资政院上谕不久，光绪又在1907年10月19日发布上谕，要求在各省设立谘议局。谘议局的作用是“指陈通省利病，筹计地方治安，并为资政院储才之阶(《光绪朝东华录》总第5749页。)”。1908年7月8日，清政府颁布了《各省谘议局章程及议员选举章程》，到1909年10月中旬，全国有16省的谘议局相继建立起来了。 清末政治体制改革的最重要的成果，体现在1908年8月27日颁布的《钦定宪法大纲》中。 《钦定宪法大纲》规定了“君上大权”及“臣民权利义务”。 “君上大权”规定：大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴；君上神圣尊严不可侵犯：钦定颁行法律及发交议案之权，凡法律虽经议院议决而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行；召集、开闭、停展及解散议院之权；设官制禄及黜陟百司之权；统率陆海军及编定军制之权；宣战讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；宣告戒严之权；爵赏及恩赦之权；总搅司法权；发命令及使发命令之权；在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令、筹措必需之财用，惟至次年会期，须交议院协议(《光绪朝东华录》总第5979—5980页。)。 “臣民权利义务”规定：臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由；臣民非按法律规定，不加以逮捕、监禁、处罚；臣民可以请法官审判其呈诉之案件；臣民应专受法律规定审判衙门之审判；臣民之财产及居住，无故不加侵扰；臣民按法律规定，有纳税当兵之义务；臣民现完之赋税，非经新定法律更改，悉仍照旧输纳；臣民有遵守国家法律之义务(《光绪朝东华录》总第5580页。)。 许多人把《钦定宪法大纲》说得一钱不值，而笔者认为，这种说法离事实实在太远，是完全错误的。 我认为：《钦定宪法大纲》是顺应时代潮流而制定的一个体现君主立宪精神的宪法纲要，是近代中国学习西方的一个重大的政治成果。 《钦定宪法大纲》吸收了西方政治制度的合理成份，体现了三权分立精神。《大纲》明确规定：“按君主立宪政体，君上有统治国家之大权。凡立法、行政、司法，皆归总搅，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法(《光绪朝东华录》总第5979页。)”。以法律的形式肯定及实行三权分立的政治制度，这在中国近代政治制度史上是一个具有划时代的事件。 《钦定宪法大纲》体现了法律面前人人平等的原则。在《钦定宪法大纲》前言中就明确指出：“夫宪法者，国家之根本法也为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越(《光绪朝东华录》总第5980页。)”。在《钦定宪法大纲》正文中再次明白无误地指出：“上至朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越(《光绪朝东华录》总第5978页。)”。法律面前人人平等原则的宣布，是对中国千百年来“礼不下庶人，刑不上大夫”的传统观念的一个极大冲击。 《钦定宪法大纲》限制了皇帝的权力。《钦定宪法大纲》虽规定皇帝“在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用”，但紧接着明确规定：“惟至次年会期，须交议院协议(《光绪朝东华录》总第5980页。)”。《钦定宪法大纲》虽然规定皇帝有发命令及使发命令之权，但是“唯已定之法律，非交议院协赞、奏经钦定时，不以命令更改废止(《光绪朝东华录》总第5980页。)”。又，在与《钦定宪法大纲》同时颁布的《议院法要领》规定：“国家之岁入岁出，每年预算，应由议院之协赞(《光绪朝东华录》总第5980页。)”。也就是说，经济大权在议院之手而不在皇帝之手。 《钦定宪法大纲》对“臣民权利义务”的规定，也是中国政治发展史上一个十分重要的事件。《大纲》以法律形式明确宣布臣民有言论、著作、出版、集会、结社的自由，以及臣民的人身、财产、居住等权利均受到法律保护。人民的权利第一次得到了法律的承认，这在中国历史上是破天荒的。 总之，我认为，《钦定宪法大纲》是在中国建立君主立宪的法律文件，是中国历史上第一部资本主义性质的宪法纲要。 这样，从清末新政的政治改革措施来看，它标志着清政府倡导的主要以学习西方科学技术为主的洋务运动发展到了一个新的阶段，即由主要学习“用”发展到“体”“用”兼学的新阶段。这是几十年来中国学习西方，认识西方的一个质的飞跃，中国学习西方终于从表层结构向深层结构发展了。 顺便谈一谈与本文有关的洋务运动的分期问题。以笔者浅见，洋务运动从广义上说，就是中国近代向西方学习的运动，它的内容十分广泛，包括了经济、政治、文化、外交、科技等诸多内容。笔者以为：1906年9月1日清政府发布“预备立宪”上谕，把学习西方政治制度的问题最终提上了日程，、这标志着洋务运动开始了一个质的飞跃阶段。故笔者以之作为洋务运动发展的一个重要里程碑。在此之前的洋务运动称为前期（早期）洋务运动，在此之后的洋务运动称为后期（晚期）洋务运动。晚清洋务运动从1861年始，至1912年清帝退位终，中以1906年为界标，图示如下：(附图) 章开沅先生曾说过这样的话：“清朝最后十年政治体制和政策措施的更改之大，远远超过前此二百五十余年(转引自：宫明《中国近代史研究述评选》第288页，人民出版社1986年版。)”，他说的正是清末新政。 笔者正欲停笔之际，列宁的声音又在耳畔响起：“在分析任何一个社会问题时，马克思主义的绝对要求，就是要把问题提到一定的历史范围之内(《列宁选集》第2卷，第512页。)”，“判断历史的功绩，不是根据历史活动家没有提供现代所要求的东西，而是根据他们比他们的前辈提供了新的东西(《列宁全集》第2卷，第150页。)”。根据列宁的科学论述，结合清末新政的实际，笔者认为：清末新政是中国近代史上一次广泛而深刻的资本主义性质的改革；推动清末新政的人们，“比他们的前辈提供了新的东西”，他们顺应时代潮流，将近代西方资产阶级的政治学说应用于中国政治舞台，试图演出君主立宪的政治剧，当这在时的历史条件下是难能可贵的。同时，清末新政在经济、文化、军事、教育方面进行的改革，其作用不可低估。 总之，清末新政是戊戌变法和洋务运动的继续、深化和发展，是中国近代史上广泛面深刻的资本主义性质的改革

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