财政税收论文：税式支出管理的国际经验与我国的选择[1]

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关键字：我国 经验 选择 支出 国际 管理
内容提要: 目前我国财税改革的重心在于税收管理，而税收管理的关键则在于税收优惠管理。加强对税收优惠的管理可采用多种方式，但最有效的方式是借鉴国际成功经验，全面推行税式支出管理制度。国际上许多国家都建立了这项管理制度，并在统计、评价税收优惠，提升税收优惠政策有效性、合理化方面取得了较好的效果。本文在对税式支出管理的国际经验进行归纳总结的基础上，分析了我国税式支出管理的现实状况，并重点从科学合理确定税式支出范围、提升税式支出的法制化和规范化、建立完善的税式支出统计制度以及加强对税式支出进行成本效益分析等方面，提出了构建既与国际惯例接轨又具有中国特色的税式支出管理制度框架的设想。
关键词：税式支出；预算管理；管理模式
税式支出是指政府为实现社会和经济政策目标，以牺牲一定税收利益为代价，通过对基准税制的背离，向特定纳税人提供的优惠安排。从表层上看，它是国家对纳税人实施的税收优惠政策，属于财政收入的范畴，不属于财政支出，但究其本质特征，国家对应税收入的放弃最终影响了财政支出规模，因此，相当于国家的一种特殊财政支出。税式支出管理制度则是对税收优惠进行科学化、系统化管理的一种制度。其基本内容包括税式支出的界定、税式支出涉及税种的确定、税式支出金额的统计、税式支出效果的评价以及税式支出管理模式等。目前西方主要发达国家基本上都建立了税式支出管理制度，并积累了丰富的经验。在我国，政府税收优惠管理失控导致的财政平衡的压力与经济效率的损失问题，是困扰我国税收管理的一个难点问题。国际税式支出管理实践及经验为我国加强税收优惠管理提供了一种全新的思路，为此，立足本国国情，借鉴国际税式支出管理经验，构建我国的税式支出管理制度，对于增强我国财政收支管理的科学性， 提高财政收支效率，具有重要意义。
一、税式支出管理的国际经验
（一）税式支出目标、范围和方式与本国经济发展总体目标、发展程度紧密相联
在税式支出管理的国际实践中，根据本国国情以及不同时期的经济发展历程，确定税式支出目标、范围和形式，以期达到税式支出政策与本国经济形势、经济政策的完美配合，是国际上通行的一种作法。这种政策上的配合主要表现在三个方面：（1）税式支出政策目标：税式支出政策与产业政策相结合，促进产业结构的优化；与科技政策相配合，激励科技进步；与区域经济政策相结合，促使区域间协调发展；与外资政策相配合，吸引外资和技术等。（2）税式支出范围：经济发展程度不同的国家，税式支出范围宽窄不同。发展中国家经济发展水平较低，市场化程度较低，需要政府干预的经济领域和范围较为宽泛，政府面临的税收优惠要求的压力是经常性的、广泛性的，因此发展中国家的税式支出范围一般宽于发达国家。同时，由于发达国家的税制结构大多以直接税为主，其税式支出税种范围上也主要集中在直接税、特别是所得税方面。发展中国家的税制主要以间接税为主，这些国家的税式支出税种范围则主要体现在间接税、尤其是流转税方面。（3）税式支出方式：发达国家一直较为重视加速折旧、延期纳税、税收抵免等间接税式支出形式；发展中国家则偏重于减免税、优惠税率等直接税式支出形式的运用。不过，近年来，发展中国家也开始注重运用间接税式支出。
（二）运用收入放弃法估算税式支出数量
税式支出管理中一个关键问题是要确定一个适度的税式支出规模。一国的税式支出规模过大，就不利于财政其他职能的发挥；若税式支出规模过小，则不利于税式支出功能的发挥，一些社会经济政策目标不能得到有效地实施。要确定一个适度的税式支出规模就需要对税式支出进行数量分析，而这种定量分析不能按照大多数直接现金支付计划所采取的那些方法，可以在预算账目进行详细地记录，而只能运用一定的测算技术和统计方法进行估算。目前世界上实行税式支出管理的国家，主要采用三种估算方法：（1）收入放弃法。计算政府因提供税收优惠而减少的税收收入，在计算上，以包含某些特殊优惠条款的现行立法与不包含该优惠条款的立法的比较为依据。（2）收入收益法。计算政府若取消某项特定税收优惠可能增加的税收收入。这是一种逆向测定税式支出数量的方法。（3）支出等量法。计算政府以一项相应的直接支出取代一项税式支出，需要多少税前支出才能达到相同的税后收益或效果。
三种税式支出数量估算方法中，收入收益法需要综合考虑某项税收优惠条款取消后所产生的附属影响或负效应。如纳税人的行为效应，各税种间的相互作用等，从而使得计算复杂。支出等量法实际上是一种资源成本计算法，是假定纳税人行为没有改变，并以预算状况总体不变为假定前提。采用该方法需要将税式支出项目与具体的直接预算支出项目严格对应，操作起来非常困难。收入放弃法是一种对某种特定的税收优惠成本的事后检验方法，相对于另外两种方法财政税收论文