财政税收论文：外国地方税体系的比较分析[1]

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地方税体系是指由多种地方税种组成的，具有一定的收入规模，明确的税权划分，相对独立的征收管理机构的统一体。因而，地方税体系由地方税种、税收收入规模、税权划分和征收管理机构等四部分组成。尽管这四因素在地方税体系中的地位和影响不同，但它们是密切联系的完整统一体，对一个科学合理有效的地方税体系是不可或缺的四要素。文章将从四个方面出发，对国外地方税体系进行比较分析。 一、外国地方税税收权限的比较分析 一般来讲，完整意义上的税收权限应涵盖四个方面的内容：①税收立法权，即税法的制定、颁布和税种的设立权。税收立法权在税收权限中处于核心地位。②税法解释权：即依据税收基本条例，对基本法进行补充规定和制定实施细则的一种权限。③征收管理权：包括税种的开征与停征权，以及对税收稽征过程中产生的若干争议问题进行裁决的权限、征收机构的权限。④税收调整权：具体包括增加或减少征税品目，调整征税比率，减少税负等方面的权限。 税权划分是分级财政体制的重要内容，同时也是各级税收体系协调机制的有机组成部分。当我们论及地方税税收权限问题时，实际上讨论的是税收权限在中央与地方之间集中与分散的程度，而不是绝对的中央集权或绝对的地方集权。具体则是指以上四种权限中中央集什么权、地方分什么权的问题。从国外地方税体系的情况看： 1.强调中央税权的主导地位是各国税权划分上的共性。值得注意的是，无论是单一制国家，还是联邦制国家，无论是实行集权式分权模式的国家还是实行分散式分权模式国家，各国大致上都将中央税权置于地方税权之上，使地方税权受到中央税权的制衡。比如，尽管美国地方政府有高度自治权，但在税权上仍然存在着“双重制约”，即联邦对州和地方以及州对地方在税收权限上的制约。 2.从税权集中与分散的程度看，税权划分有三种模式： ①分散型：分散型的特点是各级政府都被赋予很大的税收权限，最典型的代表是美国。美国联邦、州及地方政府均各自行使相对独立的税收权限，包括立法权、解释权、开征停征权、调整权和优惠权等，这是形成统一的联邦税制与各异的州与地方税制并存这一独特格局的根本原因。这一模式的优点在于保证各级财政尤其地方财政自主地组织和支配财源，实现各自的财政职能和财政目标，但同时它对各级税权关系的协调也提出了很高的要求。 ②适度集中、相对分散型：指将某一部分税权划归中央，其余部分归地方，如立法权集中、执行权分散，这一类如德国与日本。在德国，绝大部分税种的立法权集中在联邦，各州在联邦尚未行使其立法权的范围内有一定的立法权，但州以下地方当局则无税收立法权。而征管权方面，除关税及联邦消费税外的其他税收的征管权均分散给州及地方政府，尤其集中于州一级。日本与德国类似，税收立法权大多集中于中央，管理使用权分散在地方，但中央对地方的税权限制更详细具体一些，地方政府在执行《地方税法》的操作中要受到许多相关规定的制约，如课税否决制度、对特定税种税率规定上限甚至统一税率等。该方式若处理得当，可以体现出集权而不统揽，分权而不分散的优点。 ③集中型：指基本税收权限集中于中央，地方只有较少的权限，如在英国、法国、印度和韩国，不论中央税还是共享税或地方税的立法权均集中于中央，地方只对其专有税种享有一定的调整权和征管权等机动权力。 由上可以看出，一国政治体制是影响税权划分模式的重要因素，集权型税权划分模式大致分布在单一制国家和集权制国家，分散型模式则多数分布在联邦制国家和分权制国家，而界于集权与分散之间的适度集中、相对分散模式既存在于单一制国家，又存在于联邦制国家。 3.就税收权限的四项内容看，首先，对于立法权各国基本上都将其集中于中央，特别是对主要的地方税种立法权更是如此，即使在联邦制国家（除美国以外），税收立法权的分散也主要是指一些零星小税种的立法权由地方拥有，如德国除了娱乐税、狗税、渔猎税和许可证税以外的税种立法权归州级政府外，其他税种立法权均集中于联邦。而在印度，无论中央税、地方税还是共享税的立法权无一例外均集中于中央。至于中央政府掌握的立法权内容是对地方税的征收范围和税种名称仅有原则性规定，还是十分具体的对地方税征收方面，如征税对象、纳税人、税率、征收方法等都规定得十分详细，集权制国家和发展中国家一般采取后种做法。在前一种情况下，一些税权还有分散的余地，但后者则没有。其次，除立法权外的其他税收权限，在分权制国家往往分散在地方，而在集权制国家除征管权外则相对集中在中央，但近年来这些权限也出现了一定的分散趋势，如韩国、法国分别自20世纪70年代以来和80年代以来进行了扩大地方自主权与财政非集中化的改革，使地方税税收权限有了相当程度的扩大，带来了地方税收收入规模的提高。如韩国地方税占全国税收总额的比重经历了从1975年10.2%、1985年12.2%以至1995年21.2%的上升过程财政税收论文